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钉子户不超5%可强征遭质疑 或有悖上位法

2015-08-13 16:08:12   来源:科技生活在线   评论:0   [收藏]   [评论]
导读:小编按:律师表示,强制征收和售卖终究会对业主的所有权和居住权进行限制和剥夺。现行《物权法》和《征收与补偿条例》的框架内没有办法解决的话,与上位法有冲突的地方性法规也很难解决这一问题。
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  据报道,正在内部征集意见的深圳市《城市更新条例(草案稿)》有几个重要看点,一是在项目中的拆迁“钉子户”不超5% 的情况下,开发商可向政府申请强征;二是首次提出了不得低于1:1但不得高于1:1.3的产权置换比例(即拆赔比);三是对征收的土地和建筑物价值的评估引入市场化的评估机制;另外还有可申请“强制售卖”等条例。

  其实,早在今年5月深圳有关部门召开新闻发布会,就宣布正在研究城市更新搬迁补偿机制,将设立搬迁补偿的“政府指导价”,解决“搬迁难”问题。一旦通过审批,据称“将是国内首次将城市更新提升至立法高度”。

  既然上升到立法高度,人们很自然会想到该条例与上位法《国有土地上房屋征收与补偿条例》的关系。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定了所有的国有土地上房屋征收行为的责任主体都是政府行为,政府对此负责;明确规定房屋征收是“为了公共利益的需要”。根据专家解读,对公共利益的明确界定就是为了防止开发商借公共利益之名与地方政府合谋进行商业开发拆迁;该条例取消了对被征收人不服征收决定的拆迁行政裁决,设置为提起行政复议或行政诉讼,另外政府不再可以直接实施强制拆迁,改为将政府的征收决定提交法院来判决,申请法院强制执行。

  从报道中提到的深圳《城市更新条例(草案稿)》的主导机制是维持“政府引导,以市场化运作为主,充分发挥资源市场化配置作用”来看,如果这份条例的适用范围包括了国有土地的房屋征收,那就必然与《国有土地上房屋征收与补偿条例》在某些方面产生矛盾。最重要的是征收房屋的责任主体问题,不能以“引导作用”、“主导机制”等说法模糊了责任主体。

  其次是对“为了公共利益”的明确界定,不能在“城市更新”的名义下模糊项目的基本利益性质,也不应该把征收房屋过程中的市场化运作手段与项目的基本性质相混淆。上述这两个问题不搞清楚,政府在“城市更新”中的利益动机与出台的地方法规的合法性,就仍然值得怀疑。

  当然,该草案提出当事人不满可申请行政复议和提起行政诉讼,这与上位法是吻合的。但是,在关于政府的征收决定和强制执行,没有提到要提交法院来判决、申请法院实施执行,这与上位法是有龃龉的。

  另外,5%的“钉子户”比例是如何确定的?1.3倍的产权置换比例又是如何确定的,在法律上有何依据?

  实际上,从真正意义上的城市更新来说,公益性质与商业性质的项目均不可缺少,政府作为责任主体的地位不容模糊,关键是如何在法治框架下建立公平的补偿机制、强制执行机制和物权人利益保障机制。这份草拟中的《城市更新条例》在补偿标准的市场化、可申请强制征收和售卖等方面借鉴了国际经验,是值得肯定的。(新快报)

  背景+

  据南方都市报,深圳对于城市更新的依赖性在去年已经高达75%,然而,深圳的城市更新进程依然长期处于“拆不动、赔不起、玩不转”的困境当中。不过这一困局有望得到破解。

  8月初,正在内部征集意见的《城市更新条例(草案稿150731)》显示,其在维持“政府引导,以市场化运作为主,充分发挥资源市场化配置作用”主导机制的 同时,首次提出了“产权置换按照建筑物使用面积(套内建筑面积)测算,置换比例(即拆赔比)不得低于1:1,但是不得高于1:1.3”和“如果不愿参与权 益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人不超过5%,则项目实施主体可以申请区政府强制征收不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人的房地产并出售给项 目实施主体”等突破性条款。

  南都记者于8月10日向深圳市规划和国土委员会发采访函求证此事,草案真实性未受到否认,但其明确表示,“该草案修订尚属内部征求意见,未通过人大审定。”从目前的情况看,若该条例一旦通过实施,将是国内首次将城市更新提升至立法高度。

  赔偿

  拆赔比不低于1:1,不高于1:1.3

  在 目前的草案当中,最引人注目的,是市场呼唤已久的拆赔比标准终于“现身”。草案第51条规定,建筑物产权置换按照建筑物使用面积(套内建筑面积)测算,置 换比例不得低于1:1,但是不得高于1:1.3。而涉及的土地产权置换房产,则按照土地面积乘以经批准的项目建筑容积率的50%的标准测算;土地货币补偿 按照土地市场评估价计算;建筑物货币补偿按照建筑物重置的市场评估价计算。

  另外,在原有权益的确定方面,原本缺乏第三方介入,因此 对拆除物业的市场价值往往有较大的出入,而草案第47条则明确规定,拆除重建类城市更新项目范围内土地和建筑物的价值应当通过市场评估、协议收购、产权置 换等方式予以确定,并作为权益转换的基础,“通过市场评估的,市场机构评估结果应当按照3家评估机构的市场评估值的算术平均值确定。”由此为城市更新引入 了市场化的评估机制。

  草案规定,在城市更新过程中,项目实施主体应当在项目实施前制定包括权利人及其权益、项目开发总量、权益转换 参与人、产权置换和货币补偿标准在内的权益转换方案。值得注意的是,该方案还应当包含“申请强制征收的补偿承诺”,这一条款为接下来的“强制征收”和“强 制售卖”埋下了伏笔。

  强征

  95%以上可申请强制征收和售卖

  于2010年开始实施的《城市更新办法实施细则》中规定,“市场主体与所有业主签订搬迁补偿安置协议后,形成单一主体”,方能推动。然而,由于业主利益各有不同,100%的签约率在过去市场的验证之中从未成功过。

  而在相关法条更为完善的香港,则采用了“多数决”的方式,在大多数业主的利益与小部分业主的利益寻找了一种合法的强制执行的方案。在此次的《城市更新条例》起草当中,也借鉴了这一模式,草案中便详细制定了“强制征收”和“强制售卖”的条款。

  首 先,草案第58条设置了“收回收购”的条款,该条规定,市场主体组织实施拆除重建类城市更新项目,不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议的权利人不超过 10%的,不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议的权利人可以申请政府以市场评估价收回、收购其土地使用权和建筑物。而对于政府收回、收购土地使用权和 建筑物的,“应当以不低于市场评估价出售给项目实施主体。项目实施主体不愿受让的,由政府作为权利主体参与城市更新。”

  当不愿参与 权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人不超过5%时,项目实施主体可以按照经核准的权益转换方案中强制征收补偿承诺,确定征收补偿金额并预缴承买价款,申 请区政府强制征收不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人的房地产并出售给项目实施主体。这就是“强制征收”的标准。

  此外,在少数权利主体拒绝与项目实施主体签订搬迁补偿安置协议而使得项目实施受阻的情形下,拥有项目范围内95%以上(含95%)房地产权利的人,可以向项目所在地的区政府申请强制售卖项目范围内全部房地产。

  就强制售卖的实施而言,将采用拍卖的方式实施,以项目范围内全部房地产的市场评估价为拍卖底价,拍卖底价以三个房地产评估机构评估价的平均价为准。评估费由 强制售卖的申请人预付。拥有项目范围内95%以上(含95%)房地产权利的人、拒绝与项目实施主体签订搬迁补偿安置协议的任何一个权利主体以及其他法人和 公民个人均可以依法参与竞拍。但是,拍卖不允许以联合体竞拍。

  在完成拍卖后,竞得人为项目范围内房地产的单一权利人,其应按本条例的规定组织实施拆除重建类城市更新项目;拍卖流拍的,强制售卖的申请人应当以拍卖底价购买。

  钉子户

  可申请行政复议和提起行政诉讼

  但是,由于城市更新项目涉及的大量市民利益诉求可能引发风险,区政府在做出强制征收或强制售卖的决定前,应当交由专家委员会评议和进行风险评估。

  权利人对于项目所在地区政府做出强制征收或强制售卖的决定不服的,可以依法申请行政复议和提起行政诉讼。

  值 得注意的是,市场主体实施拆除的重建类城市更新项目,若有“因不超过5%权利人不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议,且未能实现强制征收”、“不具备 强制售卖的条件,或者权利人未申请强制售卖”、“项目逾期未完成且没有其他合法补救措施”、“项目实施主体明确放弃”等四种情形之一,便可由项目所在地的 区政府决定收回该项目,并由政府实施,政府可以通过招投标或者委托代建的方式实施。

  业界观点

  综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁

  明显在收敛拆赔比大口子

  草案总的来说是向加快城市更新的方向去的。对于城市而言,不应该以少数人的利益耽搁五六年,影响全市房地产的整体供应量。就具体的条款来看,拆赔比标准是明显在收敛这两年拆赔比的大口子,将避免开发商为了转嫁成本推高房价,拒绝以城市大部分人利益来补偿小部分人。

  而 强制征收和售卖则体现更强的执行力,如果原来1%的业主不同意都不能动,城市更新几乎无法推进。现在刚性力度明显增强,正向政府法规靠拢。以更精确的规 定,向市场释放信号,来平衡城市、业主、开发商和市民的利益,是可取的,试行之后可能进一步精确。未来人大通过后,抵抗该条例就是违法。

  上海市建纬(深圳)律师事务所律师 颜雪明

  与上位法冲突难解决问题

  看上去,《城市更新条例》的突破主要针对现在住宅类城市更新项目的困境,但我认为它仍然不解决问题。这类项目最大的困境在于一方面政府先从中分走了一块利 益,理由是更新提高了容积率。允许开发商多建些房子,就拿走一块蛋糕,岂不是用公权力牟利?然后问题才轮到,开发商希望补偿越低越好,而小业主对分配方案 不满意。但事实上,开发商并没有能力跟业主进行谈判。

  从另一个角度来看,强制征收并不是法律概念,因为征收本来就是强制的。即使我 们没有新的立法的情况下,政府也可以依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》来进行征收。但为什么无法推进?归根到底是政府不想惹麻烦,维稳的风险很 大。强制售卖更像是从香港抄过来的制度,可是香港是法院来判定,现在草案却是向政府来申请,政府哪儿有能力来做出这个决定呢?

  无论如何,强制征收和售卖终究会对业主的所有权和居住权进行限制和剥夺。现行《物权法》和《征收与补偿条例》的框架内没有办法解决的话,与上位法有冲突的地方性法规也很难解决这一问题。

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